水资源是人类赖以生存和经济社会发展的基础，随着社会经济发展和人民生活水平的提高，其需求将越来越大，其质量要求也越来越高。社会经济能否可持续发展，在很大程度上取决于能否合理开发、利用和保护好水资源。因此，利用行政管理职能与市场经济调节相结合的方法，科学地管理和保护好有限的水资源，对保证社会经济的可持续发展具有重要的意义。本文就全市水资源开发利用管理现状，针对存在问题提出相应对策。
　　一、常德市水资源现状
　　1、水资源量
　　常德市属于亚热带季风气候，位于湖南省西北部，西洞庭湖区，总面积1.82万平方公里。全市水资源比较丰富，多年平均的水资源总量153.37 亿立米，人平占有量为 2556立米。流经本市的沅水、澧水多年平均客水量 600 亿立米。
　　常德市雨量充沛，水资源主要来自降水，降水时空分布不均，丰水期（4－10月）降水和径流约占全年的70％以上。。全市共有大小河流430条，具有河网密布、水系紊乱、峰高量大、降雨不均、水旱夹击的特点，尤以洪涝灾害频繁发生最为突出。
　　2、水资源质量现状
　　据常德市水环境监测中心对水体监测评价表明：该市水体质量总体一般，湖泊污染较严重；沅澧两水干流水质总体基本能满足地面水环境质量Ⅲ类标准，水质良好，且丰水期较枯水期好；水库和湖泊水质较差，主要超标项目为氟化物、高锰酸盐指数、总磷、粪大肠菌群；地下水水质一般，主要超标项目为铁、高锰酸盐指数、氟化物、氨氮。
　　常德市水环境污染源主要来自以下几个方面：一是农业污染源。随着经济的发展，农药和化肥的施用量也不断增大，农药和化肥一部分被吸收、挥发、分解，一部分继续残留在地表和植物表面，通过农田排水和地面径流，最终被带入天然水体，使水中有机磷、有机氯、总磷、总氮含量增大，尤其是湖泊的富营养化程度增高。二是生活污染源。2003年全市通过城市排污口排入各水系的生活污水大约5400万吨，生活污水悬浮物2.3万吨。三是工业污染源。全市有200多家工业企业的废污水排放对水环境造成影响，这些企业包括造纸、化工、采盐、食品、制革、纺织、医药等行业，造纸行业是有机污染物排放的主要行业，其次是化工业和采盐业，2003年全市工业废水排放量大约17000万吨，主要污染物为CODcr、悬浮物、硫化物、挥发酚等。总的看来，随着社会经济的发展和人口增加，废污水排放量也不断增加，全市各水系水质污染的问题正日趋严重。
　　3、水资源开发利用现状
　　据统计，全市已建各类水库1189座，总库容21.48亿立方米。城市自来水厂15 座，供水能力80 万吨/日。已开发水电装机21.2 万千瓦。建设堤防总长2870 公里。以2004年为例，全市总供水量39.22亿m3，其中地表水供水35.87亿m3，地下水供水3.35亿m3。地表水供水中，蓄水工程供水18.99亿m3，引水工程供水7.34亿m3，提水工程供水4.68亿m3。全市总用水量37.31亿m3，其中:农业灌溉用水25.8亿m3，林牧渔畜用水用水11.7亿m3,工业用水7.28亿m3，居民生活用水2.69亿m3，农村生活用水0.71亿m3,其它用水0.4亿m3。 在水资源的供需问题上，主要是满足工、农业用水、生活用水、环境用水和生态用水。按现有工程运行，平水年和枯水年，出现缺水问题，以农业缺水为主，同时存在着农村生活饮水不安全的问题.
　　二、常德市水资源管理的现状
　　1、管理机构全面建立
　　为了贯彻实施《中华人民共和国水法》，加强水资源的统一管理和保护，在市县两级党委、政府的大力支持和各级水利部门的积极努力下，到1990年底，市县两级水利部门均建立了专门的水政水资源管理机构，总编制40人。
　　2、取水许可和水资源论证制度实施不断深入
　　取水许可制度于1993年9月1日始在该市全面实施，逐步建立了取水许可年审、退水水质监督管理、水资源统计、计划用水、节约用水等各项取水许可监督管理工作制度。水资源论证制度从2002年5月1日始在该市实施，通过几年工作，该项制度落实的情况较好。据统计，到2006年年底，全市共发放取水许可证591套，发证率达96％，许可取水量7.1亿立方米，水力发电许可水量28.5亿立方米；全市共有30多个新建、扩建取水项目进行了水资源论证。每年结合年审，利用市水环境监测中心的技术和力量，对约30%的取水户退水水质进行了监测。通过实施取水许可和水资源论证制度，有力纠正了过去长期存在的水资源分割管理的局面，促进水资源的优化配置和可持续利用，实现了水行政主管部门对水资源的统一管理，有效制止了水资源的无计划开采，使全社会的取水逐步进入计划用水的轨道。
　　3、水资源有偿使用制度不断推进
　　水资源有偿使用制度是指取水单位和个人必须根据其实际取水量按照规定的收费标准向水行政主管部门缴纳水资源费的一项法律制度。该制度于2003年9月开始在全市全面实施，开征率、到位率逐年上升。据统计，到2006年底，全市共征收水资源费1900万元。通过征收水资源费，充分体现了水资源国家所有的权益，为水资源的管理和保护提供了经费保证，同时有效发挥了经济杆杠作用，提高了取水户的资源意识，促进了取水户节约用水，减轻以至避免了水资源的浪费。
　　4、水资源管理基础工作不断深化
　　在大力推进取水许可、水资源论证和水资源有偿使用制度的同时，该市积极组织开展了水资源管理的各项基础工作。一是开展了全市水资源开发利用供需平衡分析，摸清了水资源数量和质量及其水资源时空分布规律，掌握了水资源开发利用现状，为实施取水许可制度提供科学的第一手资料。二是编制完成了全市水中长期供求计划，在收集掌握全市现状年需水量和实际供水量的基础上，根据国民经济发展规划，预测今后水资源供需变化，并以供需平衡为目标，提出了相应水资源发展方向和对策建议。三是从2004年开始组织编制了《常德市水资源公报》，及时向社会通报年度水资源状况、供用水情况和蓄水动态、水质概况，反映重要的水事活动和水资源开发利用存在的问题，为政府宏观决策提供科学依据。四是对河道、湖泊内的排污口进行调查登记，掌握了各排污口基本情况，同时也积极开展水质监测工作，加强对辖区内水体水质监控，为加强水环境保护、进行水功能区的管理和编制全市水资源保护规划打下了坚实的基础。
　　5、社会公众的水患意识和水法制观念不断增强
　　水涉及各行各业、千家万户，要全面贯彻落实水资源政策，使之成为每一个公民的自觉行动就必须下大力气向全社会进行宣传教育。为此，该市以宣传教育为先导，以“3.22世界水日”和“中国水周”为契机，利用广播、电视、报刊等媒介，通过出动车辆，法律咨询、水的知识竞赛等形式开展了大规模的、丰富多采的水法规宣传活动，在新闻媒介上向全社会公布水事纠纷、水事违法案件举报电话，让公众参与水资源管理的监督，收到了很好的效果，全社会水的忧患意识、资源意识、节约意识、保护意识有了明显提高。
　　三、水资源管理存在的问题
　　1、水量管理与水质管理缺乏同步性。水量与水质是不可分割的统一体，只有量的管理或只有质的管理都难以真正管好。由于水环境保护管理涉及的部门较多，工作中往往是水量管理与水质的管理各行其是，不能很好地结合起来。
　　2、水资源费的征收困难重重。水资源有偿使用制度是《水法》所规定的，是强化水资源统一管理的一项基本法律制度，是法律赋予水行政主管部门的行政职能，但在该市有些地方以改善当地投资环境为由，制定优惠政策，擅自减征、免征、缓征或降低收费标准，破坏了法律的严肃性。
　　3、节水工作尚未起步。由于没有建立科学完善的适用不同地区的行业用水定额和指标评价体系，节水管理、用水计划、用水总结等一系列相配套的管理制度未能很好的落实。
　　4、水资源保护还有很多工作未完成。目前该市在水资源保护工作方面也只是停留在江河湖泊的水质监测、评价和发布上，水功能区划分、排污总量的提出与控制以及对排污口的监督，由于受到体制、机制和经费等因素的制约，还难以开展实质性工作。
　　5、水资源规划等基础工作薄弱。以往的规划，只强调水资源的作用，注重开发利用水资源和建设水利工程，忽视了水循环及水体间相互转化关系，忽略水资源、水生态本身的承载能力及水资源的环境与生态功能，造成局部地区水资源利用失控，导致水生态环境问题；在管理上，对资源、环境、生态、社会经济发展关系认识不清、研究不够，水资源如何进行开发利用、优化配置、节约保护、统一管理以及技术标准的控制等缺乏技术研究。
　　6、现有的水资源管理队伍的能力较差。水资源管理和保护是一项政策性、技术性、专业性很强，涉及面很广，工作量大的工作。过去大专院校的学历教育普遍倾斜于工程建设，水资源专业方面的人才缺乏，目前各级水行政主管部门从事水资源工作的同志绝大部分是从水文、工程管理及其他专业转向的，其业务水平难以适应实际工作的需要，再加上内外部环境的制约，如领导重视不够、民众意识不强、部门关系不畅、工作条件艰苦、工作待遇不高等等，也影响其主观能动性的充分发挥。由于此项工作起步晚，相应科技研究、政策研究滞后，缺少成功的经验和作法，很多具体工作需要通过不断实践摸索，国内、国际技术交流与合作也少，在较大程度上也影响了工作的深入。这些能力建设方面的问题是水资源管理和保护工作中不可忽视的，亟待加快研究解决。
　　四、对策与措施
　　随着社会经济的快速发展和工业化、城市化进程的加快，用水的需求将会越来越大。人们对水量、水质和供水保证率要求的提高，希望生活在供水可靠、水质优良、水环境优美的社会之中，这些都对水资源管理提出了更高的要求。因此，必须进一步推进水资源统一管理，从法制、体制、机制、规划、能力建设、公众参与等方面做好工作。
　　1、加强宣传教育，增强全民水忧患意识和水法制观念。
　　《水法》颁布近二十年，水行政主管部门作了大量的水法律法规的宣传教育工作，取得了一定的成效。但如何提高公众对水资源的正确认识，从而形成珍惜水、节约水、保护水，增强水的忧患意识和水法制观念，还需加大各方面的宣传教育力度。
　　2、加强水资源统一管理，提高科学管理水平。
　　社会发展需要强化水资源统一管理，《水法》的颁布赋予水行政主管部门强化水资源管理职能，因而要实现“一龙管水，多龙治水”的局面，实现由“工程水利”向“资源水利”转变，使水资源管理的职能与责权不仅在机构上、人员上有所体现，更重要的是在社会地位上和社会作用上的体现。另外，水资源管理工作上应从权属管理向科学管理转变，如何统一管理水量与水质，如何实现地表水与地下水联调，如何达到水资源的优化配置，建立常德市水资源可持续利用与国民经济可持续发展相统一的机制等，这都是水资源工作必须研究解决的课题。当前要做好利用水文水环境监测网络开展常年的水量、水质监测与评价工作，做好取水许可登记发证工作，实施取水口的水质和退水水质测评，掌握社会各方面的需水要求及需水趋势，完成缺水城镇供水规划和工业用水平衡测试等，使水资源统一管理走向规范化、制度化、科学化。
　　3、建立合理的水价和水资源费形成机制。
　　水价是水资源管理的主要经济杠杆，对水资源的配置和管理起重要的导向作用。长期以来，水价机制不合理，水价偏低，没有建立起根据市场供求和成本变化及时调整的机制，是造成水资源浪费和水污染加剧的重要原因之一。因此，改革水价和水资源费的形成机制，适时、适地、适度地调整水价和水资源费，通过调整水价和征收水资源费等经济杠杆的作用，调动全社会节水和防治水污染的积极性。要把改革水价形成机制同改革供水管理体制结合起来，促进水价管理规范化、法制化，使供水单位具有自我积累、自我发展的能力，形成真正意义上的供水产业。商品水价应该包括三个部分：①水资源费，即资源水价；②生产成本和产权收益，即工程水价；③水污染处理费，即环境水价。三者中，工程水价相对固定，环境水价比较稳定，资源水价作为取得水权的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响，不断变化。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同质的水，其资源水价是不同的。通过掌握资源水价变动的规律，根据水资源和经济社会发展情况主动调整资源水价，引导人们自觉调整用水结构和数量。同时积极开展水权及其分配、转让、出售等有关问题及配套制度的研究，按照水源地优先、粮食安全优先、用水效益优先、投资能力优先、用水现状优先的原则，合理分配各类用水的水权、流域内与区域内的水权。按照需求与可能相结合的原则，研究建立合理的水价形成机制，通过水价的不断调整和水市场的建立，争取政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者相结合的办法，实现水资源的优化配置、合理利用、有效保护。
　　4、加强队伍建设，提高水资源管理水平。
　　水资源管理和保护是一项涉及面很广，政策性、技术性、专业性很强，工作量大的工作。该市从事水资源管理与保护的同志大部分还不能胜任此项工作的需要，需要通过不断学习、培训，通过各种软件、硬件建设，逐步提高他们的素质和科学管理水平，以适应科技发展和管理工作的需要。同时还应加强设计单位和水文部门等作为水资源管理技术支撑和服务体系的建设，充分发挥其技术力量的作用。
　　5、加强规划与管理，实行水资源优化配置。
　　根据全市水资源的特点，在水资源开发利用与保护中，必须坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的方针。加强水资源规划的编制和技术标准、政策法规等基础工作的研究?！?#24120;德市水资源综合规划》、《常德市水资源保护规划》要尽快编制，并以此为依据，以流域和区域为单元，对城市与农村水资源、地表水与地下水、主水与客水、水量与水质实行统筹兼顾，合理开发，科学利用。工业、农业、人民生活、生态环境等用水，要统筹安排，确保重点。城市有防洪的问题，用水和排污又高度集中，因此对城市用水更要统一规划，加强管理。加强江河源头水的水源保护和流域综合整治，实行行政区域水资源质量断面交接和重要水源地水资源质量通报制度，以加强对水资源的保护。全面实行取水许可制度和建设项目水资源论证制度，以供定需，防止用水量的过快增长。在水资源紧张区，城市建设和工农业生产要考虑水资源的承载能力，调整产业结构，优化生产力布局。要坚持开源节流并重，把节水放在突出的位置，大力发展节水高效的现代灌溉农业和现代旱作农业以及依靠科技进步，推广节水设备、工艺和技术的节水工业，工业、生活用水要实行计划用水和定额管理，鼓励一水多用和污水处理后的再生水资源利用，提高水资源的利用率。

（编辑　薛野）

（来源　市水利局）